中国平安财产保险股份有限公司怒江营销服务部不服怒江州工商行政管理局行政处罚案
2014-08-01 11:43:55
【本案提示】
工商行政机关是否有权对保险行业的不正当竞争行为进行监管，是本案的关键。如果保险公司怒江营销服务部主张的工商局越权行政的理由成立，则无论保险公司在实体上是否构成不正当竞争，均不影响工商局败诉的结局。
【案情】
上诉人（原审被告）怒江州工商行政管理局（以下简称怒江州工商局）。
住所地：泸水县六库镇新闻路16号。
法定代表人杨军，系该局局长。
委托代理人奚跃东，怒江州工商行政管理局法制科科长。代理权限：特别授权。
委托代理人李国臣，怒江州工商行政管理局公平交易科副科长。代理权限：特别授权。
被上诉人（原审原告）中国平安财产保险股份有限公司怒江营销服务部（以下简称平保公司怒江营销部）。
住所地：泸水县六库镇人民路33号
负责人段承俊，男，1969年12月13日生，白族，云南省泸水县人。
委托代理人和健，英发律师事务所兼职律师。代理权限：特别授权。
原审认定：根据《中华人民共和国保险法》、《国务院关于成立中国保险监督管理委员会的通知》、《中国保险监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》主要职责的第（七）项以及《最高人民法院〈关于审理涉及保险公司不正当竞争行为的行政处罚案件时如何确定行政主体问题的复函〉》法函[2003]65号的相关规定，认定怒江州工商局不具备该案的行政执法主体资格，并作出了撤销怒工商处字（2008）第2号行政处罚的（2009）泸行初字第02号行政判决。
怒江州工商局不服一审判决，提出以下上诉请求：1、依法撤销泸水县人民法院（2009）泸行初字第02号行政判决；2、维持怒工商处字（2008）第2号行政处罚决定。
其主要理由是：1、工商行政管理机关依据《中华人民共和国反不正当竞争法》的规定以及国务院“三定方案”，依法对保险机构“限定和强制交易不正当竞争行为”进行处罚，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三条“行政处罚法定”的原则。2、按照2001年8月7日“国务院办公厅关于印发国家工商行政管理局职能配置内设机构和人员编制规定的通知（国办发[2001]57号）”以及2008年7月11日“国务院办公厅关于印发国家工商行政管理总局主要职责人员编制规定的通知”（国办发[2008]88号）的规定和分工，国务院已经多次明确工商行政管理机关对不正当竞争行为的监督检查权。3、不正当竞争行为既损害了消费者的合法权益，又危害了社会公共利益和公平有序的社会主义市场经济秩序，根据《中华人民共和国反不正当竞争法》的立法宗旨，对不正当竞争违法行为进行经济上的处罚和行为的规制是维护法律公平正义的有效方式。被上诉人借助怒江州住房公积金管理中心所拥有的优势地位，强制和限制公积金贷款的所有借款人购买由其提供的《个人抵押商品住房综合保险》的行为属于《中华人民共和国反不正当竞争法》第七条、第三十条所指的不正当竞争行为。应当由工商行政管理机关按照该法进行处罚和规范。4、原审法院以《最高人民法院〈关于审理涉及保险公司不正当竞争行为的行政处罚案件时如何确定行政主体问题的复函〉》法函[2003]65号的解释为依据，认为工商行政管理机关对保险公司不正当竞争行为没有查处权是错误的。《中国保险监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》主要职责的第（七）项“依法对保险机构和保险从业人员的不正当竞争等违法、违规行为以及对非保险机构经营或变相经营保险业务进行调查、处罚。”这一规定与《中华人民共和国反不正当竞争法》的第三条第二款有关“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查”并不矛盾。因此，工商行政管理机关理应有权对被上诉人的违法行为进行监管和查处。被上诉人不正当竞争一案的违法事实清楚，上诉人对其行政处罚程序合法有效、定性准确、处罚适当，请求二审维持怒工商处字（2008）第2号行政处罚决定。
被上诉人平保公司怒江营销部答辩称：1、职工申请公积金贷款需要购买保险是政府行为，并非商业行为。2007年9月10日，怒江州人民政府以第7号公告形式昭告民众，为防止职工公积金的流失，保证公积金的还贷，申请公积金贷款必须到保险公司购买还贷保险。因此，被上诉人的行为并非不正当竞争行为。2、怒江州工商局作为本案的行政主体，主体不适格。3、本案既然是保险行业的不正当竞争行为，法律赋予保监会监管权，国务院授予保监会行政处罚权。被上诉人认为原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
【审判】
经审理认定以下法律事实：怒江州住房公积金管理中心在公积金管理过程中，为确保住房公积金在开办个人贷款资金业务中信贷资金的安全，借鉴了外地州管理公积金个人贷款的成功经验， 2007年6月3日，怒江州住房公积金管理中心与被上诉人平保公司怒江营销部签订了《业务合作协议》，要求办理公积金贷款的所有借款人必须到指定的“平保公司怒江营销部”购买《个人抵押商品住房综合保险》。截止2008年8月31日，被上诉人借助该中心所具有的优势地位，住房公积金贷款人共向被上诉人购买了《个人抵押商品住房综合保险》2158份（或户），收取保费197.50万元，扣除已缴税金109656.67元后，被上诉人平保公司怒江营销部共获取1865343.33元。
上诉人怒江州工商局根据以上事实，按照《中华人民共和国反不正当竞争法》第七条第一款的规定，认定被上诉人平保公司怒江营销部的行为属不正当竞争行为，并依据《中华人民共和国反不正当竞争法》第三十条和《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，于2008年11月7日对被上诉人平保公司怒江营销部作出了1、没收违法所得1865343.33元；2、责令被上诉人立即停止违法行为的行政处罚决定。平保公司怒江营销部对该处罚不服，于2009年1月21日向泸水县人民法院提起行政诉讼。该院通过审理后，于2009年4月13 日以怒江州工商局不具备该案的行政执法主体资格为由，并作出了撤销怒工商处字（2008）第2号行政处罚的行政判决。宣判后，怒江州工商局不服遂向本院提出上诉。
本案的争议焦点是：上诉人怒江州工商局是否具有对被上诉人平保公司怒江营销部不正当竞争行为的行政处罚权。
二审认为，根据《中华人民共和国保险法》第九条第一款“国务院保险监督管理机构依法对保险业实施监督管理。”《国务院关于成立中国保险监督管理委员会的通知》“中国保险监督管理委员会，是全国商业保险的主管部门，为国务院直属事业单位，根据国务院授权履行行政管理职能，依照法律、法规统一监督管理保险市场。”《中国保险监督管理委员会主要职责内设机关和人员编制规定》主要职责第（七）项“依法对保险机构和保险从业人员的不正当竞争等违法、违规行为以及对非法保险机构经营或变相经营保险业务进行调查、处罚。”最高人民法院《关于审理涉及保险公司不正当竞争行为的行政处罚案件时如何确定行政主体问题的复函》法函[2003]65号明确规定“人民法院在审理涉及保险机构不正当竞争行为的行政处罚案件时，应当以中国保险监督管理委员会作为有权进行调查、处罚的主体。”
综上所述，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”。行政处罚权主体、行使处罚权的种类、范围或领域都由法律明确规定。《中华人民共和国反不正当竞争法》的第三条第二款有关“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。”就此，《中华人民共和国保险法》及相关行政法规规定了对保险机构和保险从业人员的不正当竞争等违法、违规行为的调查、处罚权属中国保险监督管理委员会。由此可见，上诉人怒江州工商局对被上诉人平保公司怒江营销部不正当竞争行为不具备行政执法主体。怒江州工商局的上诉理由不成立，依法不予支持。被上诉人的答辩理由充分，提供的证据间能相互印证，本院依法予以采信。原判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，并报经审判委员会讨论决定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人怒江州工商局承担。
【评析】
本案的关键在于工商行政机关是否有权对保险行业的不正当竞争行为进行监管，在此暂不讨论保险公司在实体上是否构成不正当竞争，仅围绕工商局处罚保险公司是否属越权行政这一焦点稍作探讨。
本案中，工商局对保险公司进行查处的法律依据是《反不正当竞争法》。该法第三条第二款规定“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。”
如何理解“法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定”，原被告双方产生争议。工商局认为，只有法律、行政法规才可以排除工商部门对特定行业、特定不正当竞争行为的监督检查，《保险法》的规定不属于例外情况，而相关的国务院办公厅、保监会的几份函件并未否定工商行政管理部门对保险公司的不正当竞争行为具有监督检查权，且这些文件不属于法律、行政法规的范畴。实际上，《反不正当竞争法》的上述规定在确立工商行政管理部门对不正当竞争领域具有监管权这个一般原则的同时，也说明该权限并非绝对、无限制的，在法律、行政法规有明文规定的条件下，应遵照特别法的特殊规定。法律之所以作此规定，是由于有些特定的行业有自身的特殊性，由相关的行业主管机构监管更有专业知识背景和能力优势。《保险法》相对于《反不正当竞争法》来说，就是规范保险行业这一特殊领域的特别法。其第九条明文规定：“国务院保险监督管理机构依照本法负责对保险业实施监督管理”，也就是说，对保险业的监管权属于国务院保险监督管理委员会。保监会作为国务院直属事业单位，根据国务院授权履行行政管理职能，依照法律、法规统一监督管理全国保险市场，维护保险业的合法、稳健运行，其对包括不正当竞争行为在内的保险公司的行为具有的监管权是有明确法律依据的。
对于《保险法》的规定，各国家机关也通过相关文件作了进一步的明确。国务院办公厅《关于印发中国保险监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》规定，中国保监会“依法对保险机构和保险从业人员的不正当竞争等违法、违规行为以及对非保险机构经营或变相经营保险业务进行调查处罚”；最高人民法院《关于审理涉及保险公司不正当竞争行为的行政处罚案件时如何确定行政主体问题的复函》：“国务院办公厅《中国保险监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》明确规定，中国保险监督管理委员会‘依法对保险机构和保险从业人员的不正当竞争等违法、违规行为以及对非保险机构经营或变相经营保险业务进行调查、处罚’。这一规定与《反不正当竞争法》的第三条第二款有关‘县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查’的规定并不矛盾。人民法院在审理涉及保险机构不正当竞争行为的行政处罚案件时，应当以中国保险监督管理委员会作为有权进行调查、处罚的主体”；中国保险监督管理委员会《关于明确保险机构不正当竞争行为执法主体的复函》：“《反不正当竞争法》第三条第二款规定‘县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查’，但‘法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定’。因此，特殊行业的不正当竞争行为应当依据法律、行政法规，由专门部门监督检查。《保险法》第八条规定‘保险公司开展业务，应当遵循公平竞争的原则，不得从事不正当竞争’，第九条同时规定了‘国务院保险监督管理机构依照本法负责对保险业实施监督管理’，从法律上进一步明确了保监会对保险业不正当竞争行为的监管职责。”
（怒江中院周银泉供稿）